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2022-10-24 中國信息通信研究院信息化與工業(yè)化融合研究所副研究員 金永花

[摘要] 加快構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、資金支持、人力資源協(xié)同發(fā)展，是推動我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。梳理安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建含義、內(nèi)容及路徑，通過研究美國、日本、歐洲安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的舉措及成效，提出我國體系構(gòu)建建議。針對我國要素供給結(jié)構(gòu)問題突出、要素整合與配置機(jī)制不完善、供需間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，提出提升安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動能力、構(gòu)建正式和非正式制度體系、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等舉措。

[關(guān)鍵詞] 安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，體系構(gòu)建，國際經(jīng)驗(yàn)，啟示

產(chǎn)業(yè)體系對培育新興產(chǎn)業(yè)、塑造產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級具有重要的支撐作用。[1]我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，隨著國務(wù)院出臺《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，我國不斷加快構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系的步伐。

20世紀(jì)80年代以來，世界各地事故災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，給人類帶來巨大的災(zāi)難，也給世界經(jīng)濟(jì)造成慘重?fù)p失。為防范和化解事故災(zāi)難，美日歐等發(fā)達(dá)國家不斷構(gòu)建和完善應(yīng)急管理體系，帶動安全應(yīng)急裝備、產(chǎn)品和服務(wù)需求增長，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過近40年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，安全應(yīng)急產(chǎn)品和裝備長期占據(jù)著全球市場的主導(dǎo)地位。美日歐等地區(qū)在制度構(gòu)建、政策法規(guī)、機(jī)制建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化環(huán)境等方面逐步形成具有全球特征和本地特點(diǎn)的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系框架。本文重點(diǎn)以美國、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家為例，系統(tǒng)總結(jié)提煉在其形成安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策效果，為“十四五”時(shí)期中國構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系提供借鑒與政策啟示。

一、分析框架

（一）安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系的內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)體系是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究內(nèi)容，研究對象為產(chǎn)業(yè)構(gòu)成。對于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)而言，產(chǎn)業(yè)體系就是指第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成，需通過不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。而細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域的體系構(gòu)建，是通過制度構(gòu)建、資金支持、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品培育來提高產(chǎn)業(yè)附加值和產(chǎn)業(yè)競爭力，提升產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重和重要性。產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)成和構(gòu)建須滿足三個(gè)條件：一是具有明顯的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的支撐作用；二是具有一定的產(chǎn)業(yè)競爭力，具備做大做強(qiáng)的基本條件；三是發(fā)展?jié)摿^大，具有良好的市場發(fā)展前景，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多，帶動力較強(qiáng)。[2]

“非典”疫情以來，在政府的推動下我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，初步形成規(guī)模，2020年我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到1.5萬億元，安全應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)超過5000家。近年來我國事故多發(fā)頻發(fā)，激發(fā)了安全應(yīng)急裝備的大量需求，同時(shí)隨著5G、人工智能、大數(shù)據(jù)云計(jì)算等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用，催生了更為智能、先進(jìn)的安全應(yīng)急產(chǎn)品新需求，未來我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)或?qū)⒂瓉韽V闊的藍(lán)海市場。[3]我國已具備構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系的充分條件，需借鑒國外經(jīng)驗(yàn)確立適合我國特點(diǎn)的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建框架和路徑。

安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系是以技術(shù)、資本、人才等要素為支撐，以社會保障有力、市場秩序良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境為依托，實(shí)現(xiàn)要素資源優(yōu)化組合、產(chǎn)業(yè)深度融合、創(chuàng)新協(xié)調(diào)聯(lián)動、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。[4]產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建具有顯著的長期性、動態(tài)性和內(nèi)生性。[5]

（二）安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建內(nèi)容

首先，構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)邊界的清晰和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。目前，世界各國對安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的含義和范疇界定均有所不同，但主要是圍繞公共安全、國土安全、防災(zāi)減災(zāi)、勞動健康保障、應(yīng)急救援等領(lǐng)域進(jìn)行界定，部分國家還延伸至網(wǎng)絡(luò)、金融、教育、能源等領(lǐng)域，推進(jìn)安全應(yīng)急與行業(yè)應(yīng)用融合，不斷拓展安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)范疇。

我國將安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)定義為“為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件提供安全防范與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援等專用產(chǎn)品和服務(wù)等活動的總稱”。美國的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)分為制造業(yè)、電子商務(wù)、安全應(yīng)急服務(wù)業(yè)，而應(yīng)急裝備制造業(yè)分為個(gè)體防護(hù)設(shè)備、救援與搜救裝備、信息技術(shù)設(shè)備、通信裝備、探測裝備、洗消裝備、醫(yī)療裝備、其他裝備等6663種類產(chǎn)品。生化核威脅應(yīng)對、恐怖襲擊預(yù)防應(yīng)對的裝備和服務(wù)也被納入美國的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)范疇。日本安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)包括城市防犯罪防災(zāi)害產(chǎn)業(yè)和災(zāi)害應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)。城市防犯罪防災(zāi)害產(chǎn)業(yè)包括城市安全相關(guān)的滅火器、偷盜預(yù)警裝置等，應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)包括自然災(zāi)害防治以及公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援裝備和服務(wù)業(yè)等。歐洲的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)包括維護(hù)國土安全的技術(shù)研發(fā)及設(shè)備生產(chǎn)、自然災(zāi)害應(yīng)急救援、安全生產(chǎn)及職業(yè)健康防護(hù)等內(nèi)容。

其次，構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系需要將各要素加以整合，組成系統(tǒng)化的整體，凸顯體系框架的實(shí)際性和動態(tài)性。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系包括政策體系、產(chǎn)品體系、技術(shù)體系、投資體系、服務(wù)體系等。

政策體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本。良好的政策制度環(huán)境，可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力、激發(fā)發(fā)展活力。安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為處于發(fā)展初期的新興產(chǎn)業(yè)，亟待構(gòu)建較為完備的產(chǎn)業(yè)推進(jìn)制度及政策體系，包括通過法律法規(guī)明確安全應(yīng)急裝備及產(chǎn)品的配備，通過引導(dǎo)政策促進(jìn)社會民間投資，激發(fā)市場消費(fèi)潛力，促進(jìn)民眾安全應(yīng)急意識，提升安全應(yīng)急消費(fèi)認(rèn)知等。[6]

產(chǎn)品體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)品體系影響企業(yè)的供需，決定企業(yè)行為決策。安全應(yīng)急產(chǎn)品體系根據(jù)安全防護(hù)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援、應(yīng)急服務(wù)的過程，分階段構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)品體系，對政府支持、企業(yè)供給、市場需求提供依據(jù)。[7]

技術(shù)體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。完善的技術(shù)體系有利于提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新水平。構(gòu)建技術(shù)體系要以市場需求為主導(dǎo)，以科研進(jìn)步為支撐，以新一代信息技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)為關(guān)鍵，推動產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級。技術(shù)體系應(yīng)不斷推動裝備及產(chǎn)品的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，補(bǔ)齊技術(shù)短板，突破核心技術(shù)瓶頸。

服務(wù)體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障。服務(wù)體系的發(fā)展是市場成熟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的表現(xiàn)。構(gòu)建服務(wù)體系需建立服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)建立，搭建產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺，推動安全應(yīng)急教育服務(wù)和宣傳等，不斷提升安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平。

（三）安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建方法

構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，方法是加快構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、資金、人力資源協(xié)同發(fā)展機(jī)制，形成推動安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大動力，著力破解產(chǎn)業(yè)體系存在的突出矛盾和制約因素，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。[8]

構(gòu)建完善的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，激發(fā)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)各類市場主體活力、促進(jìn)公平競爭、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，以體制機(jī)制創(chuàng)新，為安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)造廣闊市場空間提供制度和機(jī)制保障。

加大技術(shù)創(chuàng)新力度，持續(xù)優(yōu)化安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)深度融合，推動安全應(yīng)急新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的形成，加大安全應(yīng)急智能化、高端化產(chǎn)品比重。如利用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升我國安全應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警水平，再如利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)提升我國犯罪預(yù)測分析水平，精準(zhǔn)分析犯罪動態(tài)、識別犯罪模式及預(yù)測犯罪趨勢。

培育高端要素，夯實(shí)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素支撐。聚焦安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建所需要的技術(shù)、資金、人才等各類要素發(fā)展需求，強(qiáng)化創(chuàng)新和政策支持力度，著力推動安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)突破，拓寬金融渠道，圍繞安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建政策保障體系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源加快匯聚，促進(jìn)金融工具發(fā)展與安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)需求緊密結(jié)合，為安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的要素支撐。

推進(jìn)對外開放，促進(jìn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展。隨著全世界事故災(zāi)難災(zāi)害多發(fā)，圍繞安全應(yīng)急產(chǎn)品的競爭日趨激烈，掌握安全應(yīng)急裝備及產(chǎn)品的話語權(quán)變得越來越重要。要推動國外安全應(yīng)急企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)加大對我國的投入，也要推動國內(nèi)企業(yè)對海外的投資力度和積極布局，不斷提升安全應(yīng)急裝備及服務(wù)領(lǐng)域的國際合作。[9]

二、國際經(jīng)驗(yàn)

（一）國外產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

近10年，全球安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模呈持續(xù)增長態(tài)勢，2011年全球安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模約5300億元，2016年增長至8000億美元，目前已達(dá)到9500億美元，預(yù)計(jì)到2025年全球安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模將達(dá)到1.5萬億美元。[10]其中，全球消防安全設(shè)備市場規(guī)模穩(wěn)步增長，2020年規(guī)模為434.876億美元，預(yù)計(jì)從2022年到2028年將以6.6%的復(fù)合年增長率擴(kuò)張。[11]美日歐作為推動全球安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場的中堅(jiān)力量，引領(lǐng)著安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的快速發(fā)展。

1.各國產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

2001年“9·11”事件后，美國民眾和政府的安全應(yīng)急意識高漲，催生了廣闊的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場。[12]根據(jù)Market Line數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場總規(guī)模在2020年為1115億美元，2022年將達(dá)到1222億美元。[13]其中，安全設(shè)備行業(yè)規(guī)模占比最高，根據(jù)國際安全設(shè)備協(xié)會（ISEA）數(shù)據(jù)顯示，2020年美國安全設(shè)備行業(yè)規(guī)模約為716億美元，占安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)總規(guī)模的64%。美國安全設(shè)備行業(yè)創(chuàng)造了345000多個(gè)就業(yè)崗位，其中包括29642個(gè)制造業(yè)崗位、33566個(gè)批發(fā)業(yè)崗位和65909個(gè)零售業(yè)崗位。[14]根據(jù)日本富士經(jīng)濟(jì)集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，2020年日本安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模總計(jì)達(dá)到9691億日元，分別比2018年、2019年增長了99.1%、103.8%，呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢。英國和德國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是主要的新興產(chǎn)業(yè)之一，英國2020年安全產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模約150億美元，德國2022年規(guī)模將達(dá)到123億歐元。[15]

2.細(xì)分領(lǐng)域呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢

美國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中市場化程度最高的細(xì)分領(lǐng)域?yàn)橄李I(lǐng)域。由于美國法律規(guī)定住宅、工業(yè)和商業(yè)部門需安裝消防安全裝備，帶動了消防裝備市場的需求，2020年，美國市場規(guī)模約為171.638億美元，其中工業(yè)領(lǐng)域的消防裝備規(guī)模最大，占比超過44%。美國還有專門資金用于支持火災(zāi)消防設(shè)施和教育培訓(xùn)，根據(jù)預(yù)測，美國消防裝備行業(yè)將以超過9%的增速增長。[16]美國的個(gè)體防護(hù)裝備和災(zāi)害救援裝備領(lǐng)域規(guī)模也在持續(xù)增長。2019年，美國的個(gè)體防護(hù)裝備規(guī)模約135億美元，占全球總量的23%。美國的個(gè)體防護(hù)裝備中，防護(hù)手套、防護(hù)服、防護(hù)鞋和呼吸防護(hù)產(chǎn)品規(guī)模占個(gè)體防護(hù)裝備總量的80%。其中，手部防護(hù)產(chǎn)品占比30%、防護(hù)服占比23%、防護(hù)鞋占比15%、呼吸防護(hù)產(chǎn)品占比12%。根據(jù)麥肯錫預(yù)測，2024年，美國個(gè)人防護(hù)裝備將達(dá)到243億美元，年均復(fù)合增長率達(dá)到12.5%。從個(gè)體防護(hù)產(chǎn)品的需求行業(yè)來看，制造業(yè)、建筑業(yè)、石油和天然氣行業(yè)需求占比較大，為48%，其次為醫(yī)療行業(yè)占比13%、化學(xué)品行業(yè)占比10%。[17]在應(yīng)急救援領(lǐng)域，由于美國颶風(fēng)災(zāi)害、洪水災(zāi)害、森林火災(zāi)較多，政府對災(zāi)難救援設(shè)備和車輛投入較大。2021年美國自然災(zāi)害和緊急救援市場規(guī)模約為110億美元（根據(jù)平均增速13.1%計(jì)算）。[18]

日本的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚焦于監(jiān)控監(jiān)測等高新技術(shù)裝備和服務(wù)，監(jiān)控預(yù)警裝備規(guī)模為4694億日元，占安全應(yīng)急裝備總量的48%。預(yù)計(jì)2023年，還將增長至10147億日元，其中，識別控制裝備、汽車安全裝備將呈現(xiàn)較高的增長態(tài)勢。

3.安全應(yīng)急企業(yè)不斷增多

根據(jù)Markets and Markets預(yù)測，2020年至2026年的全球事故和應(yīng)急管理市場復(fù)合年增長率為6.7%。[19]而全球事故和應(yīng)急管理市場的主要供應(yīng)商中，美國的傳統(tǒng)老牌企業(yè)較多。如美國Resq Me公司主要生產(chǎn)個(gè)人自救產(chǎn)品，其產(chǎn)品遍及世界各地；Emergency Packs公司則提供配備多種應(yīng)急工具的急救包；J.J.Keller公司的產(chǎn)品種類更為豐富，能提供上千種產(chǎn)品和服務(wù)；霍尼韋爾、柯林航空、IBM、Esri、拉森和圖布羅信息技術(shù)、Everbridge、Juvare、Haystax Technology等世界級企業(yè)不斷擴(kuò)大其在全球事故和應(yīng)急管理市場的競爭力和國際影響力。

日本安全應(yīng)急裝備及產(chǎn)品的生產(chǎn)制造企業(yè)大部分屬于機(jī)械、醫(yī)藥、軟件、咨詢公司的附屬業(yè)務(wù)，以安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)較少。根據(jù)日本baseconnect公司統(tǒng)計(jì)，日本專門生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)裝備企業(yè)不足為91家，其中3家為東京證券上市公司，占比不足3%，其余88家為未上市的中小企業(yè)。以能美防災(zāi)有限公司為代表的消防裝備企業(yè)達(dá)50余家，占比為58%；其次為防汛裝備和電器安全裝備企業(yè)，占比均為9%；海嘯、防盜監(jiān)控等裝備，占比均為5%。[20]

英國有約9000家從事安全產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，包括設(shè)備生產(chǎn)商、技術(shù)提供商和提供咨詢、培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)分析的安全應(yīng)急服務(wù)企業(yè)。英國有BAE Systems和Smith Group等大型安全應(yīng)急企業(yè)，但仍以中小企業(yè)為主。[21]德國安全產(chǎn)業(yè)企業(yè)超過2萬家，柏林企業(yè)最多，約1300余家，占比為4.8%。[22]德國在電子安全行業(yè)發(fā)展較為迅速，生物識別系統(tǒng)和視頻監(jiān)控等高新技術(shù)在安保領(lǐng)域中得到了廣泛應(yīng)用，大型電器集團(tuán)紛紛布局電子安全系統(tǒng)，如博士、西門子和菲利普的關(guān)聯(lián)企業(yè)等。中小企業(yè)中，GEZE Effeff公司的門窗防盜技術(shù)，Total Walther美力美（Minimax）公司的消防器材等具有較強(qiáng)實(shí)力。

（二）國外做法及經(jīng)驗(yàn)

1.以政府為主導(dǎo)的政策支持保障體系

（1）建立法律法規(guī)。各國相繼制定安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律或法規(guī)，提升安全應(yīng)急設(shè)計(jì)及防災(zāi)減災(zāi)裝備設(shè)備能力。如日本制定了《地震災(zāi)害防護(hù)的特殊措施法律》《日本建筑標(biāo)準(zhǔn)法律》，建立了建筑業(yè)防災(zāi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；[23]2021年修訂了《特定城市河道淹沒損害對策》《防洪法》，規(guī)定地方公共基礎(chǔ)建設(shè)和住宅中必須安裝雨水蓄水滲透設(shè)備等；《建筑工程法》《滑坡倒塌災(zāi)害防治法》支持住宅安裝擋土墻或排水設(shè)施等。另外，日本還規(guī)劃建設(shè)避難所、抗災(zāi)公寓等專用類應(yīng)急設(shè)施建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等。

（2）建立體制機(jī)制。各國建立了垂直的應(yīng)急管理機(jī)制，進(jìn)行應(yīng)急管理協(xié)調(diào)決策。美國在1979年4月成立聯(lián)邦應(yīng)急管理局，統(tǒng)一處理突發(fā)公共事件，并通過購買安全應(yīng)急產(chǎn)品和招募應(yīng)急人員，間接促進(jìn)安全應(yīng)急裝備、產(chǎn)品及服務(wù)發(fā)展。美國還有應(yīng)急服務(wù)部門（ESS），在日常運(yùn)營和事故期間提供廣泛的預(yù)防、準(zhǔn)備、救援和恢復(fù)服務(wù)，為政府和私人服務(wù)。英國于2001年設(shè)立內(nèi)閣民間緊急應(yīng)變事務(wù)局（Civil Contingencies Secretariat，簡稱CCS），是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)和決策的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)及時(shí)準(zhǔn)確掌握危機(jī)的現(xiàn)實(shí)情況，制定應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)，快速形成應(yīng)急決策。該機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)安全應(yīng)急裝備與產(chǎn)品、培訓(xùn)的預(yù)算支出，以加強(qiáng)國家安全應(yīng)急能力。德國于2004年設(shè)立德國聯(lián)邦民眾保護(hù)和災(zāi)難救助局（Federal Office of Civil Protection and Disaster Assistance，簡稱BBK），出臺國家安全防護(hù)戰(zhàn)略，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。德國建立了完備的體系，擁有消防隊(duì)、聯(lián)邦軍隊(duì)、聯(lián)邦警察、聯(lián)邦技術(shù)救援署等多方力量，建立起了從聯(lián)邦、州、縣、城市的全國力量。

（3）確立發(fā)展路徑。日本每年發(fā)布《防災(zāi)白皮書》，指明安全應(yīng)急管理方向及安全應(yīng)急裝備研發(fā)、制造方向。2021年，日本內(nèi)閣府發(fā)布《防災(zāi)舉措概況 2021年防災(zāi)計(jì)劃》中提出，從2020年12月起實(shí)施“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)，提升國土強(qiáng)韌性五年加速措施”，確保即使在極端自然事件（大地震、強(qiáng)臺風(fēng)、暴雨、洪水、海嘯和大規(guī)?；碌龋┌l(fā)生的情況下，國土、經(jīng)濟(jì)、社會不會遭受致命損失并能迅速恢復(fù)。[24]為實(shí)現(xiàn)國土強(qiáng)韌性目標(biāo)，日本明確了災(zāi)害防范技術(shù)及裝備發(fā)展方向，如在地震災(zāi)害方面，加強(qiáng)GNSS連續(xù)觀測和使用衛(wèi)星觀測數(shù)據(jù)的SAR干擾分析監(jiān)測地殼運(yùn)動等；在海嘯災(zāi)害方面，加強(qiáng)港口防海嘯裝備等；臺風(fēng)、洪水災(zāi)害方面，加強(qiáng)全球變暖對洪澇、旱災(zāi)、臺風(fēng)影響預(yù)測技術(shù)等。

2.以研發(fā)機(jī)構(gòu)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系

（1）建立科技支撐體系。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)和成熟的安全應(yīng)急科技研發(fā)和支撐管理體系。美國依托科學(xué)技術(shù)理事會、國土安全中心、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)的研究基地和科技創(chuàng)新體系，科學(xué)技術(shù)理事會資助國家級實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行應(yīng)急管理的基礎(chǔ)研究，包括大氣流動、?；窋U(kuò)展模型、泄露等的研究工作。疫情初期，康涅狄格聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等單位研發(fā)“應(yīng)急呼吸機(jī)”，解決了美國國內(nèi)呼吸機(jī)短缺問題。

（2）強(qiáng)化研發(fā)資金保障。美國、歐盟等國家的研發(fā)資金渠道包括聯(lián)邦政府撥款、公益性基金捐贈、私營公司向科研機(jī)構(gòu)提供資助或委托等。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局每年的應(yīng)急資金預(yù)算約為32億美元，其中包括每年23億美元的災(zāi)害應(yīng)急基金。2020年11月，拜登政府提出使用國防生產(chǎn)法（DPA）增加個(gè)人防護(hù)產(chǎn)量，以使全國個(gè)人防護(hù)裝備供給大于需求，協(xié)助中小企業(yè)降低裝備和產(chǎn)品生產(chǎn)成本。歐盟委員會成立“名人小組”（GoP），制定新“國土安全”技術(shù)研究計(jì)劃，并納入歐盟預(yù)算，保證歐盟國家安全應(yīng)急裝備及能力的提升。

3. 以政府為主推動形成多維度產(chǎn)品體系

（1）編制授權(quán)裝備目錄。美國國土安全部的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（簡稱FEMA）所屬的基金項(xiàng)目委員會（GPD）公布授權(quán)裝備目錄，用于多個(gè)批準(zhǔn)項(xiàng)目的設(shè)備采購。該清單中的設(shè)備使用具有強(qiáng)制性。FEMA的各種項(xiàng)目或各州在申請聯(lián)邦資助時(shí)，所涉及裝備必須在此授權(quán)目錄范圍之內(nèi)。目前FEMA授權(quán)應(yīng)急裝備和產(chǎn)品目錄涉及21個(gè)大類、707項(xiàng)。

（2）構(gòu)建統(tǒng)計(jì)分類。根據(jù)日本“防犯罪防災(zāi)害產(chǎn)業(yè)調(diào)查”，該產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類包括日本標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類中的小類“安全工作”中的細(xì)分行業(yè)“滅火器、滅火裝置制造、火災(zāi)報(bào)警設(shè)備制造業(yè)、偷盜預(yù)警裝置制造業(yè)”和“其他通信機(jī)器和相關(guān)機(jī)器設(shè)備制造業(yè)”。[25]

4. 以政府預(yù)算和多渠道融資為主的資金保障體系

（1）多渠道資金保障生產(chǎn)。2021年，日本支持22個(gè)項(xiàng)目的設(shè)施及裝備配備，預(yù)算資金總額3072.47億日元，較2020年下降8.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)裝備預(yù)算超過60%。日本為抗震救災(zāi)公寓等設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠貸款或減免稅；對應(yīng)急醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)及裝備配備提供融資等。日本政策金融公庫等為中小安全應(yīng)急企業(yè)提供融資優(yōu)惠。

（2）對目錄產(chǎn)品進(jìn)行資金支持。美國政府對生產(chǎn)安全和災(zāi)害管理方面的財(cái)政支持，主要是通過聯(lián)邦應(yīng)急管理局購買大量的應(yīng)急裝備、產(chǎn)品及服務(wù)，而并非直接補(bǔ)貼安全應(yīng)急企業(yè)。政府各級部門和安全應(yīng)急管理部門采購裝備需嚴(yán)格按照裝備目錄體系，相關(guān)裝備生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)也嚴(yán)格遵循目錄體系的規(guī)定，使安全應(yīng)急產(chǎn)品需求明確，促進(jìn)有效供給，有利于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

5. 以質(zhì)量管理和教育培訓(xùn)為主體的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系

（1）設(shè)立檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)。美國安全應(yīng)急裝備檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)較多，分為政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)等。政府部門主要有勞工部礦山安全與健康監(jiān)察局、勞工部職業(yè)安全與健康管理局等；行業(yè)協(xié)會主要有美國材料試驗(yàn)協(xié)會（ASTM）、美國消防協(xié)會（NFPA）等；企業(yè)和第三方認(rèn)證（獨(dú)立、非營利）機(jī)構(gòu)的典型代表有：ULI（The Underwriter Laboratory Inc）、SEI（The Safety Equipment Institute）、FM（FM Global Technologies LLC）等。

（2）完善教育培訓(xùn)機(jī)制。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局制定“高等教育計(jì)劃”，讓學(xué)術(shù)界、應(yīng)急管理專業(yè)組織和從業(yè)者通過教育和研究培訓(xùn)持續(xù)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，以應(yīng)對國家安全管理挑戰(zhàn)。制定“持續(xù)培訓(xùn)補(bǔ)助（CTG）計(jì)劃”，為符合條件的申請人提供資金，支持培訓(xùn)解決方案，推動補(bǔ)助金獲得機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)。國家消防學(xué)院（NFA)作為消防和應(yīng)急服務(wù)高級技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過校外培訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)員可通過美國教育和繼續(xù)教育委員會、繼續(xù)教育和培訓(xùn)協(xié)會獲得學(xué)分。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的個(gè)人和社會準(zhǔn)備司還為個(gè)人、社區(qū)和志愿者提供相關(guān)培訓(xùn)。日本從小學(xué)開始進(jìn)行安全應(yīng)急教育，包括應(yīng)對自然災(zāi)害、城市安全事故發(fā)生時(shí)應(yīng)采取的行動和措施。日本內(nèi)閣府組織每年9月1日開展“防災(zāi)日”綜合培訓(xùn)，11月5日“海嘯災(zāi)難預(yù)防日”前后組織公民參加地震?海嘯預(yù)防培訓(xùn)，同時(shí)對國家、地方公共團(tuán)體提供防災(zāi)研修及培訓(xùn)。內(nèi)閣府還組織都道府縣警察廳培訓(xùn)，總務(wù)省對應(yīng)急救援派遣人員進(jìn)行培訓(xùn)，消防廳消防大學(xué)對消防系統(tǒng)職員進(jìn)行災(zāi)害防范急救培訓(xùn)，勞動厚生省對NBC（核、生物劑、化學(xué)劑）醫(yī)療工作者進(jìn)行培訓(xùn)等。德國內(nèi)政部下設(shè)有聯(lián)邦救援局和技術(shù)救援部門，負(fù)責(zé)高層指揮人員的培訓(xùn)，技術(shù)救援部門負(fù)責(zé)技術(shù)救助人員培訓(xùn)和志愿者的培訓(xùn)。德國每年在應(yīng)急科普產(chǎn)業(yè)投入超100億歐元的資金，尤其重視預(yù)防和防護(hù)性科普。

（3）建立供需服務(wù)平臺。德國漢諾威國際安全消防展覽會成為安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)宣傳和供需對接的有效平臺。每五年舉辦一次漢諾威國際安全消防展覽會，成為享譽(yù)全球的集消防、防火和救援服務(wù)、民防、安全和勞保為一體的展覽會，匯聚了德國消防隊(duì)聯(lián)合會（DFV）、德國消防促進(jìn)會（VFDB）和德國機(jī)械設(shè)備制造業(yè)聯(lián)合會（VDMA）等德國重要行業(yè)協(xié)會，有力推動了裝備的供需對接和全世界推廣。英國的IFSEC2018倫敦消防安全展會在倫敦Excel會議中心，該展會有40年的發(fā)展歷史，已成為該領(lǐng)域的品牌展會，無論是企業(yè)新產(chǎn)品發(fā)布還是買家年度采購，均以此展作為展示與交易的優(yōu)質(zhì)平臺。美國1stAidSupplies.com，WorldSecurityDirectory.com等網(wǎng)站整合了各公司的安全應(yīng)急裝備和產(chǎn)品，品種齊全豐富，支持全球網(wǎng)上訂購，對應(yīng)急產(chǎn)品供應(yīng)鏈的整合發(fā)揮了巨大作用。另有企業(yè)聯(lián)合建立的fireworld網(wǎng)站，集合了生產(chǎn)防災(zāi)救災(zāi)產(chǎn)品和提供救災(zāi)服務(wù)的公司名錄。

三、對我國的啟示與建議

近年，伴隨居民安全應(yīng)急消費(fèi)需求的提升和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)安全技術(shù)裝備改造升級，我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)迎來了發(fā)展機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了一定成就，但仍處于初步發(fā)展階段，相對于國外安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在較大差距與問題。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)展緩慢，新舊動能銜接不暢，仍以中小企業(yè)為主，許多產(chǎn)品的科技含量和附加值仍偏低，新興領(lǐng)軍企業(yè)及龍頭企業(yè)不多，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)展。二是要素供給結(jié)構(gòu)性問題突出，高端要素短板明顯，我國對跨領(lǐng)域、多災(zāi)種、全流程的風(fēng)險(xiǎn)分析與評估系統(tǒng)研發(fā)不足，面向大規(guī)模災(zāi)害的計(jì)算分析工具欠缺，[26]同時(shí)，部分國產(chǎn)裝備核心零部件性能與國外具有差距，產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)難度大。三是要素整合與配置機(jī)制不完善，內(nèi)生動力激發(fā)不足，政策制度還不完善，市場建設(shè)不足，人才培養(yǎng)及學(xué)科建設(shè)較為滯后，且尚未建立起安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭機(jī)制。四是供需之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)同共生機(jī)制不完善，未形成有效供給，在供需協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展的路徑、模式上創(chuàng)新探索不夠，導(dǎo)致資源和要素配置無法向更高水平提高。[9]因此，要從國外推進(jìn)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措和成效分析中，進(jìn)一步厘清我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和方向，針對我國當(dāng)前存在的問題提出切實(shí)管用的政策舉措。

（一）明確安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和外延。在廣泛調(diào)研和專家研討的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)邊界，建立安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)制度，明確哪些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)屬于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，哪些新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)屬于安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，確定產(chǎn)業(yè)簇群范疇。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重政策引導(dǎo)。需要制定國家層面的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略，立足于加強(qiáng)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和安全應(yīng)急管理體系的建立，切實(shí)提高安全應(yīng)急裝備、產(chǎn)品的供給水平，突出安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)明確安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。通過安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略的制定，克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自發(fā)盲目狀態(tài)，避免低水平重復(fù)建設(shè)。不斷完善我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)目錄，加強(qiáng)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)分析研究。

在安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，建立和完善安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策。鑒于我國安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模尚小，又是新興產(chǎn)業(yè)，因此，安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)動投資主體的積極性，在投融資、稅收等方面對安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)實(shí)施優(yōu)惠和鼓勵(lì)，尤其吸引國家大中型企業(yè)加盟安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，改變產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大、企業(yè)偏小的狀況。

（三）實(shí)施協(xié)同創(chuàng)新，加快技術(shù)攻關(guān)突破。推進(jìn)揭榜掛帥，提供可持續(xù)的創(chuàng)新動力。結(jié)合安全應(yīng)急裝備實(shí)戰(zhàn)需求，推動航空滅火成套救援裝備、高端城市救援裝備、應(yīng)急通信裝備、高端防汛裝備等核心技術(shù)攻關(guān)。布局安全應(yīng)急裝備制造業(yè)創(chuàng)新中心，加速安全應(yīng)急裝備攻關(guān)任務(wù)，推進(jìn)安全應(yīng)急裝備集成應(yīng)用。推動安全應(yīng)急裝備產(chǎn)業(yè)基金建立，解決企業(yè)融資難、融資貴問題，推進(jìn)安全應(yīng)急裝備關(guān)鍵領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用。加快安全應(yīng)急裝備和產(chǎn)品的國際交流合作，推動技術(shù)的“引進(jìn)來、走出去”，拓展安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全球資源配置能力。

（四）開展試點(diǎn)示范，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)推廣應(yīng)用。開展安全應(yīng)急裝備應(yīng)用和服務(wù)推廣試點(diǎn)示范工程，加快形成以政府采購、工程配套、家庭使用為主的安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)格局。繼續(xù)將關(guān)鍵安全應(yīng)急裝備納入首臺套扶持目錄，扶持國產(chǎn)安全應(yīng)急產(chǎn)品應(yīng)用。出臺引導(dǎo)家庭購置安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)鼓勵(lì)政策，營造安全應(yīng)急新興消費(fèi)良好環(huán)境。利用國家安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)供需產(chǎn)品與服務(wù)對接，解決安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)信息碎片化、孤島化問題，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵時(shí)刻安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)“找得到”。

（五）加快標(biāo)準(zhǔn)建立，健全技術(shù)基礎(chǔ)體系。健全安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作體系，組建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)，加快制修訂國家、行業(yè)和團(tuán)體安全應(yīng)急產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、安全應(yīng)急服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用。研究建立安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)認(rèn)證體系，加強(qiáng)認(rèn)證采信工作力度，帶動認(rèn)證產(chǎn)品擴(kuò)大應(yīng)用。探索建立安全應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)識制度，開發(fā)安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)專用測試設(shè)備，構(gòu)建安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)計(jì)量測試服務(wù)體系。

（六）完善公共服務(wù)體系，營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好環(huán)境。加大安全應(yīng)急宣傳力度，普及防災(zāi)減災(zāi)和自救互救等應(yīng)急知識，提高民眾安全應(yīng)急意識，增強(qiáng)全社會對安全應(yīng)急產(chǎn)品和裝備的需求。發(fā)揮協(xié)會、聯(lián)盟、商會、金融機(jī)構(gòu)和其他第三方機(jī)構(gòu)作用，提供成果轉(zhuǎn)化和金融服務(wù)等專業(yè)服務(wù)。建立供需對接平臺，匯聚國內(nèi)外上下游供應(yīng)鏈信息和供需對接信息，促進(jìn)供需對接，提升有效供給能力。

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來源：《行政管理改革》2022年第9期、國研網(wǎng)